Vage taal in de overheidscommunicatie over coronamaatregelen tast de rechtszekerheid aan

Door Henk Wolf

Was iemand volgens Nederlands recht strafbaar als ie ergens in de afgelopen weken tien mensen te gast had in z’n eigen huis? Wie de noodverordeningen van 27 maart leest, kan die indruk krijgen. Daarin wordt het verboden om samenkomsten te organiseren of eraan deel te nemen. Die samenkomsten worden in hetzelfde document gedefinieerd als:

openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, alsmede in vaartuigen, en samenkomsten buiten de publieke ruimte

Dat lijkt helder, maar in een persconferentie van 23 maart vroeg een journaliste aan minister Grapperhaus of “een verjaardagsfeestje thuis” ook een samenkomst was. Grapperhaus antwoordde daarop:

“Thuis is in ons land nog altijd een privé sfeer. En daar heb ik heel duidelijk van gezegd dat je bezoek thuis, dat zegt het Outbreak Management Team maximaal drie mensen is het dringende advies en houd – als die mensen er zijn – altijd die anderhalve meter in stand.”

Met wat moeite is eruit te destilleren dat groepsvormingen binnenshuis, van welke grootte en met welke onderlinge afstand van de aanwezigen dan ook, vermoedelijk niet strafbaar zijn, maar dat de minister ze slechts afraadt – een uitspraak zonder juridische werking. Helder en eenduidig is de uitspraak van de minister echter niet.

Extra verwarrend is dat de noodverordeningen van 27 maart ook een expliciet verbod bevatten op het vormen van groepen waarbij de aanwezigen minder dan anderhalve meter afstand van elkaar houden. Dat suggereert dat zulke groepen wel toegestaan zijn als die afstand wordt aangehouden. Dat schept nog meer verwarring, niet alleen bij mij, maar ook bij juristen. Zie bijvoorbeeld de commentaren van Jutta Wijmans en van Adriaan Wierenga en Jan Brouwer.

De onduidelijkheid over de strafbaarheid van thuisbezoek wordt nog groter doordat noodverordeningen mensen geen grondwettelijke vrijheden mogen ontnemen. Het recht om thuis gasten te ontvangen is volgens diverse juristen deel van het grondwettelijk beschermde huisrecht, wat het verbod op samenkomsten nietig zou maken. Zie bijvoorbeeld de commentaren van de juristen Ilse van der Poel en Jan Brouwer. Verder wordt ook de legitimiteit van noodverordeningen als basis van strafbeleid betwist, zie bijvoorbeeld wat Jan Brouwer daarover zegt.

Rechtszekerheid

In een rechtsstaat is het voor ingezetenen volstrekt helder waar ze voor gestraft kunnen worden. Verboden moeten helder geformuleerd zijn (het principe van lex certa) en niets is strafbaar als het niet expliciet door wet verboden is (het principe van nulla poena sin lege). De overheid moet altijd zeer zorgvuldig met die principes omgaan, maar zeker nu, nu de overheid diep ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer van ingezetenen en de opgelegde sancties de betroffenen ook nog eens met een strafblad opschepen. Mensen horen dan exact te kunnen weten wat wel en niet strafbaar is, anders is er geen sprake meer van een rechtsstaat.

Niet alleen in de juridische documenten is vaagheid echter troef. De communicatie van de Rijksoverheid over de coronawetgeving is in haar geheel onacceptabel vaag. Neem als voorbeeld de mededeling van 23 maart op de site van de Rijksoverheid. Die heeft als titel Aangescherpte maatregelen om het coronavirus onder controle te krijgen. De vage term maatregelen wordt verschillende keren in het stuk gebruikt en hij keert ook in latere overheidscommunicatie voortdurend terug. Wat een maatregel is, wordt op geen enkel moment duidelijk.

In de mededeling staat: “De nieuwe en aangescherpte maatregelen zijn:”, gevolgd door een opsomming. Het eerste punt daarvan is:

“Blijf zoveel mogelijk thuis. Ga alleen naar buiten voor werk wanneer u niet thuis kunt werken, voor boodschappen, of om voor anderen te zorgen. Een frisse neus halen kan, maar doe dit niet in een groep. Houd altijd afstand van anderen (minimaal 1,5 meter) en vermijd sociale activiteiten en groepen mensen. Ook thuis: maximaal drie mensen op bezoek en hou ook dan afstand tot elkaar.”

Dat ziet er niet uit als iets wat de overheid doet, maar als ofwel een verplichting voor ingezetenen, ofwel een advies aan diezelfde ingezetenen. Wie deze tekst legt naast die van de noodverordeningen, ziet dat het een mix van die twee moet zijn: de noodverordeningen zeggen niets over zoveel mogelijk thuis blijven of over redenen om naar buiten te gaan. Wel zeggen ze iets over groepsvorming. Zulk mengen van adviezen en strafbare bepalingen in één tekst, zonder onderscheid tussen die twee te maken, is een bron van rechtsonzekerheid voor alle ingezetenen van Nederland.

In de opsomming staat ook:

“Als u kucht, hoest en/of verkouden bent, gold al: blijf thuis. Krijgt u daar ook koorts bij, dan moet vanaf nu iedereen in het huishouden thuisblijven.”

Het werkwoord moet suggereert een dwingende en dus strafbare bepaling, maar de noodverordeningen zeggen niets over koorts en thuisblijven. De ingezetenen kunnen ten onrechte het idee krijgen dat ze strafbaar zijn als ze met koorts het huis verlaten. Dat is een bron van ernstige rechtsonzekerheid.

In een recenter document op dezelfde site (bekeken op 1 mei 2020) staat:

“Voor iedereen in Nederland geldt: blijf zoveel mogelijk thuis. Werk thuis indien mogelijk en ga alleen naar buiten als dat nodig is: boodschappen doen, de hond uitlaten, een frisse neus halen of om iets voor een ander te doen. Blijf op 1,5 meter afstand van anderen, behalve binnen uw gezin/huishouden. Ga zoveel mogelijk alleen op pad.

Breng kinderen zoveel mogelijk lopend of met de fiets naar school of de opvang.

Gebruik het openbaar vervoer alleen als het echt niet anders kan. Openbaar vervoer is geen uitje.”

Die tekst staat onder een aantal evidente hygiëne-adviezen onder het kopje Gezondheidsadviezen voor iedereen, maar hij is van die adviezen gescheiden door extra witruimte, waardoor het niet duidelijk is of hij nog steeds bij de gezondheidsadviezen hoort. Ook de formulering “Voor iedereen in Nederland geldt:” maakt niet duidelijk of er een advies dan wel een strafbare bepaling volgt. Het aanhalen van de 1,5 meter uit de noodverordeningen suggereert dat er geen sprake is van juridische vrijblijvendheid, maar de tekst heeft verder weinig gemeen met de inhoud van de noodverordeningen. Dat leidt opnieuw tot onaanvaardbare rechtsonzekerheid.

Onder een volgend kopje, Beperking openbaar leven, staat:

“Wanneer mensen in groepen bijeenkomen kan het coronavirus zich snel verspreiden. Er zijn daarom maatregelen om de vorming van groepen tegen te gaan. De regels zijn erop gericht het dagelijks leven mogelijk te houden én te voorkomen dat er onverantwoorde situaties ontstaan.”

Het woord regels kan een strafrechtelijke verplichting suggereren, maar of dat zo is, wordt niet expliciet gemaakt. In plaats daarvan wordt opnieuw het inhoudelijk vage werkwoord gelden gebruikt: “Voor iedereen geldt:”, gevolgd door een mix van strafbaar gestelde handelingen uit de noodverordeningen (over groepsvorming) en zaken die daarin niet terug te vinden zijn (zoals “Ga alleen naar buiten als dat nodig is”).

Merkwaardig is verder dat onder aan de pagina waarover ik het heb, een aantal links staan naar Documenten, maar dat daar geen link bij staat naar de noodverordeningen of eventuele andere juridisch bindende documenten.

De rol van de pers

De pers dringt, voor zover ik dat kon nagaan, maar in beperkte mate aan op duidelijkheid in de overheidscommunicatie. De vraag aan minister Grapperhaus of thuisfeestjes ook samenkomsten zijn, is een van de weinige kritische vragen die ik ben tegengekomen. De pers plaatst wel kritische beschouwingen van juristen, zoals Jan Brouwer, maar tegelijk neemt ze het vage maatregelen (als blijkbaar overkoepelende term voor zowel strafbare bepalingen als juridisch vrijblijvende adviezen) op grote schaal over.

Foto: Unsplash